各设区市人民政府、杨凌示范区管委会：
为强化我省国土空间规划实施监督管理，进一步规范规划许可事项管理，落实自然资源部建设用地审批“双随机、一公开”抽查整改要求，按照相关法律法规和政策要求，结合我省实际，经省政府同意，提出以下意见。
一、强化法定规划管控
（一）严格规划许可审批依据。经依法批准的国土空间总体规划和详细规划（含单独编制的零散地块详细规划）是核发规划许可的法定依据。各市不得以城市设计、城市更新规划、历史文化保护规划等专项规划和片区策划、实施方案等名义替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。
（二）规范规划条件设置。自然资源主管部门应严格依照法定程序批准的详细规划核定规划条件。规划条件应当重点体现空间治理要求，明确用地位置、面积、土地用途、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、建筑退让、停车泊位（含电动自行车停放场所、预留新能源汽车充电设施安装条件）、应配置的公共设施和基础设施、地下空间开发利用、城市设计、风貌管控、公共空间、视线通廊、交通组织等指标和管控要求。积极探索将城市现代物流、低空经济等城市新业态相关配套设施要求纳入详细规划和规划条件。除法律法规明确要求外，原则上不得将国土空间总体规划和详细规划管控要求之外的非空间治理内容纳入规划条件，不得违反国家强制性标准规范设置规划条件。用地预审与选址意见书明确的规划要求达到规划条件深度的，可作为规划条件使用。未依法确定规划条件的地块，不得供应建设用地使用权。
（三）严控规划条件变更。经批准的规划条件不得随意变更。确需变更规划条件的，应当符合经依法批准的详细规划、法律法规规章以及相关规范要求。变更规划条件应当按照有关程序，由土地使用权人向市、县自然资源主管部门提出申请，经有详细规划审批权限的市、县人民政府同意后，自然资源主管部门依法依规予以重新核定规划条件。变更内容不符合详细规划的，应当严格充分论证，详细规划符合《陕西省控制性详细规划管理办法》（省政府令第192号）修改情形的，依法定程序修改详细规划后方可办理规划条件变更手续。对于公共管理和公共服务用地，各设区市人民政府可结合实际优化规划条件变更程序。
二、落实规划许可总体要求
（四）明确规划许可职责。建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证等“一书三证”属于自然资源主管部门的行政许可事项，按照“谁主管、谁监管”和“谁审批、谁负责”的要求，由市、县自然资源主管部门统一核发或监督管理规划许可，并严格落实法律法规规定和自然资源部规划许可实施规范等各项要求。各类开发区、城市新区不得设立独立的规划管理机构，其自然资源主管部门可作为市、县自然资源主管部门派出机构根据事权划分依法行使规划许可管理权限。
（五）严格规划许可底线要求。严守耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，对不符合“三区三线”等底线管控要求的建设项目，规划许可核发部门不得进行规划许可，同时将不予规划许可事宜书面函告属地人民政府并抄送相关部门。在长江、黄河干支流岸线管控范围或秦岭生态环境保护区范围内开展开发建设活动，应当严格依据相关法律法规规定。办理建设工程规划许可、乡村建设规划许可，自然资源主管部门应依据职责将涉及规划安全的要素作为重点审查内容，不符合国家有关强制性标准的，不予核发。
（六）严格执行规划许可管理规定。建设用地规划许可证、建设用地使用权有偿使用合同、国有建设用地划拨决定书及集体建设用地批准文件明确的宗地土地用途、规划条件应严格一致，不得擅自改变。建设工程设计方案总平面图等规划许可附件附图经依法审定后不得随意修改，确需修改的，自然资源主管部门应采取听证会等形式听取利害关系人的意见，并依法办理相应的变更手续。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代或改变规划许可。未依法依规取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。规划许可应在10个工作日内办结，因特殊原因确需延长的，总时长不超过20个工作日。
三、加强建设工程规划许可管理
（七）强化建设工程设计方案审查。市、县自然资源主管部门应按照《自然资源部主管的行政许可事项实施规范》制定建设工程设计方案审查规则，明确需要开展现场勘验、组织听证、委托服务机构开展技术性服务等事项的情形，并向社会公布。涉及联合审查的，应按照“并联审查、限时办结”的原则，组织协调相关部门开展建设工程设计方案联合审查，在规划许可阶段不对设计方案进行工程技术审核。对于依据法律法规规定纳入规划条件或建设工程设计方案的非空间治理内容，由提出要求的有关部门和单位负责审查并监督实施。按照本级人民政府的相关规定，建设工程规划许可在综合行政审批部门办理的，自然资源主管部门必须对建设工程设计方案等基础资料进行实质性审查，并严格按照行政审批程序经会议集体审议后出具书面审查意见，作为核发证书的前置要件。
（八）严格房屋建筑工程规划审查。对多宗出让地块实施统一规划的，相关指标应符合各宗地地块出让合同附具的规划条件，不得通过统一规划规避容积率等控制指标和配套要求。不得通过多地块、同一地块不同部分之间统一核算容积率，降低部分地块或局部区域开发强度、建筑高度等“高低配”方式，为建设别墅、私家庄园创造条件。建设单位可以在整体设计方案的基础上，分期申请建设工程规划许可证，每期建设内容均应符合建设工程设计方案的总平面图，并包括相应的绿地、配套设施；住宅项目配套的托育服务、养老服务、社区办公用房等设施以及集中布设的配套设施必须与首期项目同步规划、同步建设、同步办理规划核实手续。
（九）完善豁免清单和告知承诺制。市、县自然资源主管部门应充分结合本地实际，健全建设工程规划许可豁免和告知承诺制度，经本级人民政府批准后及时公布。对符合国土空间规划和相关技术标准、规范，在不影响周边交通组织、公共设施使用和利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境、保证公共安全和公共利益的前提下，对老旧小区微改造、城市公共空间服务功能提升等微更新项目，可纳入豁免清单管理。各地还可区分项目类型、风险程度，按照利企便民的原则探索建设工程规划许可告知承诺制，明确提交材料的要求、承诺的具体内容以及违反承诺应承担的法律责任。申请人以书面形式作出承诺的，可由审批部门直接作出许可决定，并在规定时间内对申请人履行承诺情况进行核查。
四、规范开展规划核实
（十）按照规划条件开展规划核实。将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合，归口成果管理，推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。自然资源主管部门依据具有测绘资质的测量单位出具的建设工程竣工规划实测成果，对建设工程是否符合规划条件和规划许可予以核实，并可结合实际确定通过规划核实允许误差的标准和条件。非空间治理内容不纳入规划核实范围。规划核实必须两人以上现场审核并全过程记录，核实结果及时公开，通过规划核实的纳入陕西省国土空间基础信息平台。未取得或未按照建设工程规划许可进行建设的项目，不得通过规划核实。不得借规划核实规避违法建设认定和行政处罚，将违法建设合法化。以隐瞒手段骗取通过规划核实或违法违规通过规划核实的，应依法纠正规划核实意见。未通过规划核实或不符合其他法定登记条件的，不予办理不动产登记。
（十一）规范分期规划核实。规划核实原则上以建设工程规划许可证对应的用地范围为单元组织。对办理一本建设工程规划许可证书的保障性住房、公益性项目、制造业建设项目（生产、储存、经营易燃易爆危险物品、危险化学品的场所及关系国家安全和生态安全的项目除外）及国家或省级以上政策允许分次办理的其他建设项目，在工程设计方案中已经明确位置、范围、建筑规模且具有独立使用功能的，经建设（消防）、安全等验收（备案）部门及水电气网等企事业单位共同确认后，可以分次进行规划核实，末期工程完工后对项目整体组织规划核实，核算各分次合计的总建筑面积误差。
五、落实规划实施监督管理
（十二）推进规划许可证书统一管理。各市应严格落实自然资源部“多审合一、多证合一”改革要求，所有项目（涉密项目除外）均应在国土空间用途管制监管系统申请配发电子监管号，没有电子监管号的许可证书不具备法律效力，不能作为下一阶段办理相关手续的印证材料。严格执行自然资源部监制的规划许可文书规范样式，有序推进电子证照应用，版式与纸质证书保持一致。鼓励有条件的市、县在规划许可证书加附二维码，实现“在线查证”。
（十三）实现规划许可数字化监管。依托全省自然资源管理和国土空间规划“一张图”，统筹国土空间用途管制监管系统、“多测合一”综合管理平台、不动产登记等系统建设，积极推动国土空间规划实施全链条数字化管控，推进建设项目规划许可事项规范化、标准化、数字化管理。除涉及国家秘密的项目外，规划许可事项办结后须在5个工作日内将结果上传国土空间用途管制监管系统。
（十四）明确规划许可批后监管职责。市、县自然资源主管部门或市、县人民政府明确的有关部门要加强规划许可批后监管，建立健全建设项目规划监管巡查工作机制，按照职责分工对规划核实前使用权人实施建设工程规划许可及其附件附图情况进行监督管理。批后监管或规划核实时发现在施工许可中擅自改变建设工程规划许可内容的，自然资源主管部门或有关部门应及时函告当地住房城乡建设部门。规划核实后的违法行为，纳入市、县城市管理和综合执法部门统一管理。
（十五）强化关键节点核验。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证后，在建设工程施工前，应按照“多测合一”要求委托具有测绘资质的测量单位进行放线，自然资源主管部门依申请在规定时限内进行验线。自然资源主管部门或有关部门应在建设项目基槽开挖后、±0.00基准面、功能层转换前、项目建筑主体封顶或道路管线覆土前等节点开展核验，发现不符合规划许可的，及时制止并移交相关主管部门和执法部门查处，做到“早发现、早制止、早查处、早预警”。
（十六）严格执法查处。市、县人民政府应按照法律法规和相关“三定方案”明确的职能职责确定各部门执法权限，建立“属地管理”责任清单，落实未取得或未按照规划许可进行建设的查处责任。对属于市、县自然资源主管部门查处职责的，依法及时予以查处；对规划执法权限纳入城市管理和综合执法部门或其他部门的，查处职责由市、县人民政府明确的相关职能部门承担。对违法违规建设行为的认定及查处参照《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》等执行，市、县也可结合实际制定本地区违法建设查处工作规程。
（十七）健全和完善监督检查制度。市、县自然资源主管部门要进一步健全和完善监督检查制度，通过“双随机、一公开”监管、重点监管和信用监管等多种方式，对本行政区域核发规划许可的项目实施进行监管，对下一级规划许可核发过程进行监督，依法严肃查处违法违规发放规划许可证，以及违反国土空间规划、有关规范和标准编制技术支撑报告和图件等行为。省自然资源厅将对各市、县人民政府国土空间规划编制和实施情况进行监督检查，定期通过国土空间用途管制监管系统对市、县办理规划许可、规划核实等相关规划许可事项进行抽查，并对抽查情况进行通报。
六、工作要求
（十八）完善工作机制。市、县人民政府应加强国土空间规划编制和管理经费支持，加快详细规划编制、审批、备案入库，强化规划实施全流程监督管理，充实专业技术力量。依据法律法规规范规划许可实施机关，涉及授权或委托的，应符合法定要求、履行法定程序。并进一步明确各部门日常监管和违法查处职责，建立边界清晰、分工合理、权责一致的管理体制。
（十九）加强部门协作。市、县自然资源主管部门应当加强与其他落实规划许可相关责任部门的沟通协调。对于规划许可事项划转至综合行政审批部门或其他部门的，自然资源主管部门要及时将上级自然资源主管部门的相关文件及要求转送相关部门，并督促其落实规划许可核发及监管相应职责。对于已明确日常监管和违法查处职责由其他部门承担的，核发机关应将已审批的规划许可证及其附件及时抄送其他部门。对于未落实规划许可管理职责以及许可批后监管、日常巡查、违法查处等职责划分不清的，自然资源主管部门应当及时报告本级人民政府予以明晰，消除监管盲区。
（二十）强化公众监督。各地应加强事中事后监管，主动做好公开公示，自觉接受群众监督。规划许可证核发部门应当按照《自然资源领域基层政务公开标准指引》规定，除涉密项目外，核发建设工程规划许可证前将依法审定后的建设工程设计方案总平面图予以公布；在作出规划许可行政决定之日起7个工作日内通过政府网站等适当方式向社会公开。市、县自然资源主管部门或者其他有关部门接到举报或者控告违反规划许可的行为线索后，应当及时受理并依法核查或移交。
纳入各级人民政府历史遗留问题处置清单的建设项目，可按照处遗政策执行。乡村建设规划许可证按照《陕西省乡村建设规划许可管理工作指引》等文件管理。
陕西省自然资源厅
2026年6月1日
