现将《关于开展建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作的实施意见》有关情况说明如下：
一、基本情况
为深入贯彻习近平生态文明思想，严格落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，盘活优质耕作层土壤资源，补齐我市耕地质量提升短板。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《陕西省耕地质量保护办法》《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016）、《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《中共陕西省委陕西省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（陕发〔2018〕9号）等法规政策，借鉴先进地市成熟经验，结合渭南市实际，起草了《关于开展建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》已征求相关部门意见并修改完善。
二、必要性和可行性
（一）出台必要性
当前全市城乡建设、产业项目、交通水利等非农建设占用耕地面积仍占较大比重，部分项目存在优质耕作层直接填埋、浪费优质耕地资源问题；耕地后备资源地力基础薄弱，新增耕地普遍存在土层薄、肥力不足等短板，单纯依靠传统土地整治难以快速提升耕地质量。同时，全市尚未建立统一规范的耕作层土壤剥离、转运、存储、再利用闭环管理制度，剥离标准、实施主体、资金分摊、部门职责、验收监管等缺乏统一刚性约束，存在实施流程不标准、责任划分不清晰、土壤利用无序、监管缺位等问题。落实耕作层“应剥尽剥、先剥后用、就近利用、即剥即用”，是守住耕地保护红线、提升占补平衡质量、保障粮食产能的有效举措，建立全市统一实施意见、规范全流程管理机制十分必要。
（二）实施可行性
1.政策法规支撑充分。《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》及中省耕地保护、占补平衡系列文件，配套国家、行业土壤剥离技术规范，为耕作层剥离再利用工作提供完整法律政策依据。
2.外地成熟经验可借鉴。省内先进地市已全面推行耕作层剥离再利用制度，形成标准化实施流程、资金分担、市场化交易模式，可结合渭南实际转化落地。
3.资金保障路径清晰。明确建设项目、政府储备用地两类资金列支渠道，剥离全流程成本纳入项目建设或土地储备成本，资金闭环可实现。
三、起草过程
2026年6月赴汉中市对接学习了建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作相关工作制度的建立。2026年6月拟定了《实施意见》征求意见稿，公开向社会征求意见；2026年7月分别征求了各县（市、区）人民政府、管委会，市农业农村局、市生态环境局、市财政局、市交通运输局、市城市管理执法局、市土地收购储备中心等部门意见建议，其中市财政局3条建议、白水县政府3条建议（与市财政局建议一致）、市生态环境局1条建议、高新区管委会1条建议（与市生态环境局建议一致）、市农业农村局4条建议（详见附件），在此基础上进行修改完善，最终形成《实施意见》。
四、主要内容
《实施意见》共七大部分，包含总体要求、实施范围与豁免认定程序、全流程闭环管理、配套工作举措、资金保障与履约管控、职责分工、工作要求，配套明确试行期限与解释主体，核心制度分为五大板块：顶层制度板块、标准化实施流程板块、配套机制板块、资金与履约管控板块、部门属地责任板块。同时文件明确试行期限2年，新旧政策衔接规则，由市自然资源和规划局、市农业农村局共同解释，为全市统一推进耕作层土壤剥离再利用提供完整操作指引。
渭南市自然资源和规划局
2026年7月24日
