为深入贯彻习近平生态文明思想，严格落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，盘活优质耕作层土壤资源，补齐我市耕地质量提升短板。依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地复垦条例》《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《陕西省耕地质量保护办法》《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016）、《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《中共陕西省委陕西省人民政府关于进一步加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（陕发〔2018〕9号）等法规政策，借鉴先进地市成熟经验，结合渭南市实际，制定本实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
严守耕地保护红线，刚性落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”占补平衡要求，以建设项目全流程审批监管为抓手，全面推行耕作层“应剥尽剥、先剥后用、就近利用、即剥即用”，打通土壤剥离、密闭运输、规范存储、地力管护、耕地改良全链条。依托全市后备耕地资源系统性提升新增耕地地力，夯实全市粮食产能安全根基。
（二）基本原则
1.谁用地、谁承担，谁损毁、谁治理。耕地占用单位在项目建设前编制耕作层剥离再利用方案，将剥离、检测、运输、存储、管护、覆土、验收全部费用纳入项目开发建设成本，由用地单位全额承担；政府土地储备、分批次出让用地相关经费统一纳入土地储备成本，从土地出让收益统筹列支。
2.科学规划、统筹时序衔接。对接全市国土空间总体规划、土地整治专项规划、高标准农田建设规划，对标2035年全市耕地保护面积578.01万亩、永久基本农田保护面积不低于495.80万亩管控目标，各县（市、区）要统筹供需空间、时序匹配，按需编制土壤剥离利用实施计划/方案。
3.先剥后用、就近集约利用。非农建设占用永久基本农田项目必须实施耕作层剥离。剥离土壤优先运至20公里范围内土地整治、耕地提质项目，最大限度缩短运距，减少长期堆存，实现“即剥即用”。
4.用养结合、严守生态安全。剥离土壤分类分区存储，配套完善水土保持、扬尘防控设施，严防水土流失、土壤污染、肥力衰减；土壤堆存期限原则上不超过3年，超期未利用需制定地力修复处置方案。存储点位不得破坏原有耕地耕作条件，严禁占用永久基本农田设置堆土场。
5.政府统筹、规范运作。各县（市、区）政府、管委会要加强剩余耕作层土壤有偿交易工作，政府储备地富余耕作层土壤交易收益全额上缴财政，专项用于全市耕地质量提升、土壤存储点管护、耕地改良工程，专款专用。
二、实施范围与豁免认定程序
（一）强制剥离范围
全市所有非农建设永久占地（原地类为耕地）、临时占用耕地项目，原则上全部实施耕作层土壤剥离。耕作层土壤剥离需严格按照《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016）、《表土剥离及其再利用技术要求》（GB/T45107-2024）等技术规范落实土壤剥离再利用要求。
（二）经联合认定可不予剥离情形
符合下列条件之一的，由用地单位提交书面豁免申请及第三方检测佐证材料，经县（市、区）自然资源、农业农村、生态环境部门联合审查，报县级人民政府同意备案后，可不予实施剥离：
1.坡度大于25°坡耕地、重要水源地15°以上坡耕地；
2.耕作层实测厚度不足12厘米薄层耕地；
3.土壤重度污染、纳入严格管控类、无法开展粮油种植的地块；
4.单块占用耕地面积小于1亩，不具备剥离经济技术条件；
5.国家安全、军事、抢险救灾应急急需临时占地；
6.土壤检测评价指标不符合《耕作层土壤剥离利用技术规范》（TD/T1048-2016），无耕作利用价值；
7.其他不适合剥离再利用的。
（三）实施主体划分
1.单独选址产业、房地产、交通能源水利线性项目：项目建设单位为剥离实施主体；
2.城镇分批次建设用地、政府土地储备出让地块：项目属地县（市、区）人民政府、管委会为实施主体；
3.项目施工、地质勘查临时占用耕地：临时用地申请单位为实施主体，剥离内容同步纳入土地复垦方案统一编制实施；
4.乡镇人民政府、村集体经济组织配合做好存储点位选址、土地租赁、现场协调、群众工作。
三、全流程闭环管理（“检编剥运用验”六步标准化流程）
（一）土壤检测评价（检）
土地踏勘论证阶段，由县（市、区）农业农村局、生态环境分局委托具备土壤检测资质机构开展地块肥力、重金属、污染状况采样检测，出具正式土壤评价报告，明确地块是否剥离、设计剥离厚度、土壤质量等级，作为方案编制前置材料；符合豁免条件的，同步出具不予剥离认定意见书。
（二）编制剥离利用方案（编）
实施主体依据土壤检测报告编制《耕作层土壤剥离再利用方案》，明确剥离范围、土层厚度、土方测算量、运输路线、存储点位、覆土利用去向、工程预算、施工时序、水土保持、扬尘防控、安全管护措施，附地块勘测定界图、存储点权属协议、土壤检测报告。由县级自然资源部门牵头，联合农业农村、生态环境及行业专家开展联合审查，出具审查批复意见，批复后方案需报县级自然资源、农业农村部门备案。耕地耕作层土壤剥离内容已纳入临时用地复垦方案并达到相关标准的，不再单独编制耕地耕作层土壤剥离利用实施方案。
（三）标准化分层剥离施工（剥）
方案批复后方可组织剥离施工，严格按照设计厚度、地块边界分层开挖，严禁混入底层生土、建筑垃圾；永久基本农田剥离全程实行部门人员现场旁站监管，留存施工前后影像资料、分层开挖照片、土方计量台账。未完成全部剥离工序，不得进场开展主体工程建设。
（四）密闭转运、分类规范存储（运）
1.土壤运输全程密闭遮盖，严控沿途扬尘、渣土遗撒，优先调配至就近土地整治、后备耕地开发提质项目；
2.暂无法即时利用的耕作层土壤设置专用存储点，由各县（市、区）人民政府、管委会负责选址和统一设置；
3.水田、旱地耕作土壤分区堆放，设置标识牌标注土方量、采集地块、肥力等级；配套围挡、排水、覆膜护坡水土保持设施，县级自然资源部门需建立土壤存储动态电子台账，项目单位需安排专人常态化管护，防止肥力流失、外来垃圾混入。
（五）分类定向再利用（用）
剥离耕作层土壤严格遵循“好土用好、优土优用”原则，使用优先级依次为：
1.全市后备耕地开发、工矿废弃地、拆旧区土地复垦项目；
2.中低产田改造、高标准农田建设，提升耕地质量等别、提高粮食产能；
3.各类临时用地复垦、国土生态修复工程；
4.肥力较差、低等级耕作土壤可少量用于城市、园区生态绿化，优质水田耕作层土壤禁止大规模绿化使用。
（六）多部门联合竣工验收（验）
剥离、转运、覆土全部完工后，实施主体提交验收申请、土壤检测报告、影像资料、土方交接单据、存储管护台账。由县级自然资源部门牵头，农业农村、生态环境部门联合现场核验剥离面积、实测土方量、覆土厚度，出具《耕作层剥离利用联合验收意见书》。
采用剥离土壤改良的耕地，连续开展2年土壤地力监测“回头看”，确保耕地质量稳定提升，覆土地块耕地质量至少提升1个等别。
四、配套工作举措
1.建立全市耕作层土壤供需动态台账。各县（市、区）自然资源、农业农村部门，每年12月底按需编制下年度土壤剥离实施计划，统计辖区建设项目预计剥离土方总量；同步梳理后备耕地、高标准农田改造用土需求，市级统筹跨县域土壤调配，盘活存量优质耕作层土壤资源。
2.依托后备耕地资源补齐耕地质量短板。按照相关工作规程必须采取耕作层土壤剥离再利用方式的，将剥离耕作层覆土作为新增耕地验收硬性指标，分北部灌区、南部台塬、浅山丘陵差异化制定覆土改良技术标准，保障新增耕地真实达到可稳定耕种产能。
3.加强土壤有偿交易监管。建设项目占用耕地进行耕作层土壤剥离后，实施剥离单位可优先使用，并允许实行有偿交易，探索市场化方式运作；各县（市、区）政府、管委会要提供耕作层土壤有偿配置利用平台，全程做好监管工作，确保公平公正有序交易。所有土壤有偿交易完成后，交易双方须及时向县级自然资源主管部门备案。
五、资金保障与履约管控
1.项目建设成本列支。单独选址、出让经营性用地，剥离全流程经费纳入项目总投资，用地单位在项目开工前须缴纳耕作层剥离履约保证金，项目联合验收合格后全额无息退还；未按要求实施剥离的，保证金全额划转耕地提质专项资金。
2.政府储备用地成本。统筹土地储备、成片开发批次用地，土壤检测、剥离、运输、存储、管护全部费用纳入土地征收储备成本，从土地出让收益中统筹保障。
3.财政配套专项资金。市、县两级财政每年预算安排耕地质量提升专项资金，专项用于土壤检测、集中存储点建设、项目联合验收、技术指导、地力监测，严禁挤占、截留、挪用相关经费。
六、职责分工
1.自然资源部门。牵头全市耕作层剥离再利用管理工作；负责方案审查、施工过程监管、联合竣工验收、土壤供需台账建设、年度实施计划编制、用地前置材料核验；统筹后备耕地、土地整治项目土壤调配。
2.农业农村部门。开展土壤肥力检测、耕地质量等别评定；指导覆土改良、堆存土壤地力管护；负责改良地块长期地力跟踪监测，出具耕地质量评价意见。
3.生态环境部门。开展土壤污染状况调查评价；认定重度污染不予剥离地块；指导存储点位、运输沿线污染防控措施落实。
4.财政部门。财政负责专项资金预算保障、履约保证金、交易收益监管、资金成本核算。
5.交通、城管。行业建设项目严格落实耕作层剥离要求；城管、交通管控渣土密闭运输、施工扬尘，规范运输路线。
6.各县（市、区）政府、管委会。落实辖区耕作层剥离属地主体责任；统筹规划辖区集中土壤存储点位；组织储备用地剥离实施；常态化开展项目现场督导；乡镇、村集体配合点位选址、土地租赁、群众协调工作。
七、工作要求
1.提高思想认识，夯实工作责任。各县（市、区）、管委会需严格落实本意见，统一规划辖区集中土壤存储点位，建立剥离、运输、存储、利用全链条电子化台账管理制度。全面落地“检编剥运用验”六步标准化工作法，积极打造耕作层剥离示范项目，形成可复制、可推广的渭南经验。
2.强化档案管理，依法依规处置。所有项目土壤检测报告、剥离方案、影像资料、土方台账、验收资料统一归档入库，建立市级土壤剥离利用管理台账。对存在虚假剥离、少剥漏剥、擅自填埋优质耕作层、违规占用永久基本农田设置堆土场等行为，责令限期整改，逾期不改正的，按照相关规定予以处罚；对恶意损毁耕作层、造成耕地质量永久性破坏的，依规对相关单位、责任人开展约谈问责；涉嫌破坏土地资源犯罪的，移送司法机关依法处理。
3.加强政策宣传，营造良好氛围。面向建设单位、乡镇基层、村集体经济组织普及耕作层土壤资源保护政策，引导市场主体主动落实就近覆土、即剥即用，助力耕地可持续利用与乡村产业振兴，营造全社会严守耕地保护红线、保障粮食安全的良好氛围。
本意见自印发之日起试行，试行期限2年；此前本市出台相关文件与本意见不一致的，以本意见为准。本意见由渭南市自然资源和规划局、渭南市农业农村局共同负责解释。
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