日前，自然资源部办公厅印发《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》（以下简称《通知》），从深化调查评估、加强规划统筹、强化政策支持、优化审批流程等四个方面作出部署，完善老旧小区改造相关的规划土地政策，并提出加强专业服务有关要求。6月13日，在自然资源部办公厅组织的媒体座谈会上，部国土空间规划局主要负责人针对《通知》主要内容和相关考虑进行了解读。
城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程。今年4月，习近平总书记在重庆市九龙坡谢家湾街道民主村社区调研时强调：“党中央很关心的一件事，就是把老旧小区改造好。”经调研发现，老旧小区改造仍存在堵点难点，在规划管理、标准规范、政策工具、商业模式等方面未形成系统匹配，亟待打通堵点，以调动政府、市场、社会积极性。
为适应新形势，自然资源部办公厅本月发布通知，进一步加强土地政策支持老旧小区改造更新工作，全面落实《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）相关要求。
改进规划方法 加强规划统筹
“多规合一”改革以及自然资源部被赋予“两统一”职责，创造了城市规划与土地政策紧密衔接融合的历史机遇。自然资源部按照党中央、国务院工作部署，重点围绕落实中央要求、让更多群众受益、增强市场主体动力，在健全规划编制管理、配套土地管理支持政策等方面作出具体工作部署，指导各地自然资源部门支持老旧小区改造工作。
当前，我国已步入存量更新时代，城市功能布局进入需进一步优化更新的阶段，关乎人民群众切身利益的居住空间，特别是老旧小区同样面临更新需要。城市规划作为调控城市空间资源、指导优化功能布局的重要公共政策，在老旧小区改造工作中具有重要作用。老旧小区改造需要加强规划统筹，改进规划方法，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，使规划好用、能用、管用。《通知》要求，在国土空间总体规划中提出老旧小区改造目标和工作重点，明确近期重点推进的老旧小区改造项目，拟定近期改造任务清单，并纳入总体规划的近期实施规划和行动计划。面向规划管理需求，将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和老旧小区规划目标落实到单元详细规划中。在详细规划中保障利益相关方诉求，通过规划来实现老旧小区及周边片区居民整体利益的最大化。
一方面，建立健全针对社区层面的资源资产调查与城市体检评估体系。老旧小区改造不是简单的翻新屋子、修补立面、增加绿化等工程，更重要的是对基础设施、公共服务设施等配套设施的系统改善和实施推进。不仅要改造外表的“面子”，改得好看，更要做好惠民的“里子”，让居民住得舒心，让社区、城市更具活力。这个过程往往要面对复杂的权益资产关系，需通过调查评估摸清底子，才能准确把握改造方向。《通知》提出，要梳理老旧小区内及周边的存量空间资源资产，了解居民需求期盼和现实困难，按照自然资源部印发的《社区生活圈规划技术指南》中的有关要求，明确改造中应当补足的养老托育、社区助餐、公共停车、充电装置等公共服务设施的要求，真正增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
另一方面，通过规划统筹促进规划指标区域平衡、动态平衡。在推进老旧小区改造时，要树立系统思维，从老破小“换新颜”到完善基础设施，再到丰富配套服务等多方面，实施一体规划、统筹考虑。调研发现，传统老旧小区改造中运用城市盘活存量空间的规划、用地和资产政策不够，一些地方的改造受到规划容积率、建筑高度等限制，很难通过提高小区容积率来完善相关配套设施，实现改造的财务平衡。《通知》强调，要加强规划统筹，允许在单元中统筹空间功能和建筑量，在不突破上位规划底线要求和强制性内容的前提下，可明确建筑量跨单元统筹的规则，处理好局部利益和整体利益，从而解决改造资金平衡难的问题。同时，要按照自然资源部印发的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的要求，突出保障民生和激励公益贡献的政策导向，核定优化容积率，执行差异化规划设计标准，促进城市空间结构优化、资源资产增值、民生事业改善以及历史文化传承，确保支持措施践行“人民城市为人民”理念，惠及广大人民群众。
强化政策支持 优化审批流程
为积极推动老旧小区改造，各地要以国土空间规划为引领，结合改造需要和具体情况，探索适应老旧小区改造特点、差异化的规划和土地政策，突出政策制度的灵活安排，充分激发多元主体的更新意愿，鼓励建立多元合作模式。具体包括以下几个方面：
一是适应存量空间更新改造需求，完善规划管理措施。城市发展中，土地混合使用是必然趋势，是增强城市活力、提高城市实际功能效益的重要手段，要从简单机械化的功能切割转向土地用地功能的兼容，要允许非公益向公益以及公益之间互转等。鼓励地方自然资源部门制定相应的正负面清单管理办法，在制定配套的细则中，要明确正负面清单和比例管控要求，加强后期监管，使得功能转换以后的使用和运营的手续管理能够在不损害周边群众利益的前提下，指向改善民生和补足公共服务。如北京探索实施建筑用途转换和土地用途兼容，允许存量建筑功能转换，将闲置废弃的锅炉房、堆煤场转换为街区便民服务中心，实现“变废为宝”。
二是坚持节约集约，促进低效用地再开发。老旧小区自身用地局促紧张，往往没有闲置空间作为公共服务配套。《通知》支持利用周边不能单独利用的边角地、零星用地等低效用地用于公共空间、公共服务设施和基础设施建设，特别是用于近期多次发生火灾事故的电动自行车充电设施和停放场所建设，切实保护人民群众生命财产安全，解决急难愁盼问题。如江苏南京石榴新村改造项目基于控规地块划分更新片区，将周边边角地、夹心地、插花地、非居住用地一并纳入更新范围，解决地块不规则、碎片化、规模效应不足等问题。
三是规范审批程序，保障合法权益。《通知》强调，针对老旧小区不同情形明确规划许可办理程序和分类管控规则。各地要制定具体细则，特别是分清无需办理、需要办理、简化办理规划许可的情形。居民权益保障是推进老旧小区改造工作的前提，要明确相关程序办理的路径和方式，为改造后居民办理产权登记、保障合法权益提供基础。
《通知》要求，拆除重建的老旧小区改造前要保证土地及房屋权利清晰、合法、无争议，改造后要凭借合法的规划、土地供应和建设手续，以及地价款补缴单据和权利划分协议等及时办理不动产登记。如广州市规划和自然资源局自2022年12月以来，先后推出四批97条惠企利民措施，进一步优化审批服务机制，涵盖规划审批、土地出让金计收、健康住宅设计、不动产登记、城中村改造、停车配建等企业和群众密切关注的领域，在城市更新规划审批的用地弹性、指标优化、降本增效、专项评估等方面均作出积极探索，有效降低企业和群众的时间及资金成本，不断提升审批服务效能，持续优化营商环境。
加强专业服务 促进共治共享
自“多规合一”改革以来，自然资源部不断改进注册城乡规划师制度，鼓励引导注册城乡规划师进社区、到基层做好专业技术服务，在详细规划实施、老旧小区改造方案编制、社区环境高品质提升等方面发挥了重要的参谋和沟通桥梁作用，各地也有很多好的经验做法。如北京的责任规划师制度实践：丰台区成立“小蜜丰”责任规划师团队，朝阳区成立“葵花籽”责任规划师团队，直接有效地推动公众参与、多元共治，进一步发挥规划的统筹引领作用，增强社区建设管理决策的科学性，实现治理方式的精细化，提升治理成果的有效性。
支持老旧小区改造，关键在于地方自然资源部门如何在规划土地政策方面融合创新，通过普惠透明加适度激励的政策红利，有效调动居民积极性，实现群众满意、多方共赢。下一步，自然资源部将继续做好政策宣传，指导各地按照中央及本次《通知》的有关要求，细化落实措施，确保文件落地生效，更好支持老旧小区改造。
